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                                                  2023-09-25 13:12:44

                                                  《校外培訓行政處罰暫行辦法》第十八條合法性商榷

                                                  2023年8月23日,《校外培訓行政處罰暫行辦法》(“下稱《處罰辦法》”)經教育部部務會議審議通過予以公布,自2023年10月15日起施行?!短幜P辦法》就校外培訓行政處罰的實施機關、管轄和適用、違法行為和法律責任、處罰程序和執行、執法監督等方面作出了規定。本文不對該辦法所代表的政策導向、積極意義與合理性等進行評述,僅就其中第十八條規定的合法性提出商榷以供參考。


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                                                  《處罰辦法》第十八條規定:自然人、法人或者其他組織變相開展學科類校外培訓,尚不符合本辦法第十七條規定條件,有下列行為之一的,由所在地縣級以上人民政府校外培訓主管部門會同其他有關部門責令改正,退還所收費用,予以警告或通報批評;情節嚴重的,處5萬元以下罰款;情節特別嚴重的,處5萬元以上10萬元以下罰款:


                                                  (一)通過即時通訊、網絡會議、直播平臺等方式有償開展校外培訓的;


                                                  (二)利用居民樓、酒店、咖啡廳等場所有償組織開展“一對一”“一對多”等校外培訓的;


                                                  (三)以咨詢、文化傳播、素質拓展、競賽、思維訓練、家政服務、家庭教育指導、住家教師、眾籌私教、游學、研學、冬夏令營、托管等名義有償開展校外培訓的;


                                                  (四)其他未經審批開展學科類校外培訓,尚不符合本辦法第十七條規定條件的。


                                                  根據此條表述,自然人、法人或者其他組織變相開展學科類校外培訓,尚不符合該辦法第十七條規定條件,但有規定行為的,予以警告或通報批評;情節嚴重的,處以罰款。我們認為:《處罰辦法》第十八條無上位法依據,所設定行政處罰不符合法律規定。具體理由如下:


                                                  一、校外培訓機構的主體性質


                                                  經梳理我國法律體系,尚無法律、法規或規章專門針對校外培訓機構作出規定,僅《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》(下稱“《規范意見》”)為減輕中小學生過重課外負擔,促進校外培訓機構規范有序發展,提出了若干原則性意見。但《規范意見》效力級別為國務院規范性文件,不能作為行政許可或行政處罰的依據。


                                                  《中華人民共和國民辦教育促進法(2018修正)》(下稱“《民促法》”)第二條規定:國家機構以外的社會組織或者個人,利用非國家財政性經費,面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動,適用本法。但《民促法》并未對“民辦學?!边M行定義。根據前述第二條,我們理解,民辦學校指國家機構以外的社會組織或者個人,利用非國家財政性經費,面向社會舉辦的學校及其他教育機構。故校外培訓機構符合《民促法》規定的構成要件,應屬于民辦學校性質。


                                                  二、校外培訓機構是否應取得辦學許可證


                                                  《民促法》第十二條規定:舉辦實施學歷教育、學前教育、自學考試助學及其他文化教育的民辦學校,由縣級以上人民政府教育行政部門按照國家規定的權限審批;舉辦實施以職業技能為主的職業資格培訓、職業技能培訓的民辦學校,由縣級以上人民政府人力資源社會保障行政部門按照國家規定的權限審批,并抄送同級教育行政部門備案。第十八條規定:審批機關對批準正式設立的民辦學校發給辦學許可證。


                                                  《規范意見》亦明確規定:校外培訓機構必須經審批取得辦學許可證后,登記取得營業執照(或事業單位法人證書、民辦非企業單位登記證書),才能開展培訓??h級教育部門負責審批頒發辦學許可證,未經教育部門批準,任何校外培訓機構不得以家教、咨詢、文化傳播等名義面向中小學生開展培訓業務。故校外培訓機構作為民辦學校應依法取得辦學許可證方可開展經營和培訓。


                                                  三、擅自舉辦校外培訓機構的構成要件


                                                  《民促法》第六十四條規定:違反國家有關規定擅自舉辦民辦學校的,由所在地縣級以上地方人民政府教育行政部門或者人力資源社會保障行政部門會同同級公安、民政或者市場監督管理等有關部門責令停止辦學、退還所收費用,并對舉辦者處違法所得一倍以上五倍以下罰款;構成違反治安管理行為的,由公安機關依法給予治安管理處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。


                                                  《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(2021修訂)》(下稱“《實施條例》”)第六十五條規定:違反本條例規定舉辦、參與舉辦民辦學?;蛘咴诿褶k學?;I設期內招生的,依照民辦教育促進法第六十四條規定給予處罰。據此,《民促法》及其《實施條例》僅就擅自舉辦民辦學校規定了法律責任及相應的行政處罰措施,并未對擅自舉辦民辦學校進行定義或列明構成要件。截至《處罰意見》公布之日前,我國法律、法規或規章也未對何為擅自舉辦民辦學校作出國家規定。


                                                  《處罰辦法》第十七條規定:自然人、法人或者其他組織未經審批開展校外培訓,同時符合下列條件的,構成擅自舉辦校外培訓機構,由所在地縣級人民政府校外培訓主管部門會同同級公安、民政或者市場監督管理等有關部門責令停止舉辦、退還所收費用,并對舉辦者處違法所得一倍以上五倍以下罰款:


                                                  (一)線下培訓有專門的培訓場所,線上培訓有特定的網站或者應用程序;


                                                  (二)有2名以上培訓從業人員;


                                                  (三)有相應的組織機構和分工。


                                                  故《處罰辦法》第十七條規定了擅自舉辦校外培訓機構的構成要件,即:(1)自然人、法人或者其他組織未經審批開展校外培訓;(2)有培訓場所或網站程序、2名從業人員、有組織機構和分工。同時滿足該等條件即構成擅自舉辦校外培訓機構。該條規定填補了國家就此事項立法的空白。


                                                  四、《處罰辦法》第十八條規定行為是否構成擅自舉辦校外培訓機構


                                                  如前所述,根據《處罰辦法》第十八條有關規定,對于不符合本辦法第十七條規定條件的行為,應僅屬于自然人、法人或者其他組織變相開展學科類校外培訓,不構成擅自舉辦校外培訓機構。第十八條也規定了不同于第十七條的行政處罰措施。舉例說明如下:


                                                  某單一自然人(如退休教師)或僅有一名從業人員的法人或其他組織(如一人有限公司),如有第十八條規定行為的,因不滿足第十七條規定有2名以上培訓從業人員的條件,故不構成擅自舉辦校外培訓機構,更不能按擅自舉辦校外培訓機構進行行政處罰。


                                                  五、《處罰辦法》第十八條規定行為是否可給予行政處罰


                                                  《行政處罰法》第十三條規定:國務院部門規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。尚未制定法律、行政法規的,國務院部門規章對違反行政管理秩序的行為,可以設定警告、通報批評或者一定數額罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規定。


                                                  《處罰辦法》作為國務院所屬教育部的部門規章,可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。作為《處罰辦法》制定依據的《民促法》及其《實施條例》,規定了擅自舉辦民辦學校(此處為校外培訓機構)的行為應給予行政處罰,即《處罰辦法》第十七條的上位法依據,但并未規定《處罰辦法》第十八條列式的行為應給予行政處罰。故第十八條規定的行為已超出《民促法》及其《實施條例》規定的給予行政處罰行為的范圍,沒有上位法依據,對該等行為不應給予行政處罰。


                                                  據此可見,單人教師進行非學科類校外培訓將不受《處罰辦法》約束和處罰,這可能是《處罰辦法》對此情形預留的發展空間。


                                                  六、《處罰辦法》第十八條是否違反法律規定


                                                  我國《立法法》第九十一條第二款規定:部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據,部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范,不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。


                                                  根據前述分析,《處罰辦法》第十八條規定的行為沒有法律(即《民促法》)或者國務院的行政法規、決定、命令(即《實施條例》)的上位法依據,《規范意見》也未就此進行規定,但《處罰辦法》作為部門規章卻設定了警告或通報批評以及10萬元以下罰款的行政處罰,即減損了公民、法人和其他組織的權利,導致變相增加教育部門的權力。故《處罰辦法》已明顯違反《立法法》關于部門規章設定行政處罰規范事項的規定。


                                                  總結和建議:


                                                  校外培訓機構屬于民辦學校性質,應依法取得辦學許可證方可開展培訓工作,擅自舉辦校外培訓機構可給予行政處罰。但《處罰辦法》第十八條規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度均沒有上位法依據,該等行為不構成擅自舉辦校外培訓機構,不應予以行政處罰,該條規定已違反法律規定。建議由該部門規章備案機構司法部進行審查,如確認其違反法律規定的,可予以清理或修訂。


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